各县(区)人民政府,市直各有关单位:
为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33号)和《中共山西省委、省人民政府关于进一步推进山西农垦改革发展的实施意见》(晋发〔2017〕42号)精神,发展壮大农垦事业,充分发挥农垦在全市实施乡村振兴战略和经济社会发展全局中的重要作用,结合我市实际,现就加快推进农垦改革提出如下实施意见。
一、深化农垦改革发展的总体要求
(一)指导思想
以党的十九大精神为指针,全面贯彻中央农村工作会议精神,自觉践行新发展理念,牢牢把握农垦企业发展在城市战略中的定位,以保障食品安全和重要农产品有效供应为核心,以推进农垦企业集团化、农场企业化改革为主线,以做强做优做大农垦企业为重点,紧紧依靠创新驱动,加快转变发展方式,有序推进资源资产整合、产业优化升级,全面增强农垦内生动力、发展活力和整体实力,切实发挥农垦在我市现代农业建设中的示范、引领、带动作用,为我市经济社会平稳健康发展提供有力支撑。
(二)基本原则
国有属性,以农为本。围绕发挥国有经济主导作用,完善国有农业经济实现形式,坚持以农为本,充分发挥农垦规模优势,构建现代农业经营体系,促进一二三产业融合发展,做大做强农垦经济。
市场导向,政府支持。坚持市场经济改革方向,推进政企分开、社企分开,确立国有农场的市场主体地位。切实保障农垦平等享受各类普惠性政策,完善与农垦履行使命相适应的支持政策,解决国有农场实际困难,提升可持续发展能力。
因地制宜,分类施策。注重国有农场管理体制、资源禀赋和发展水平的差异性,因地因场制宜推进集团化、企业化改革,不搞“一刀切”和“齐步走”,促进多样化发展。市级统筹推进和组织协调全市农垦改革发展工作,各农垦企业的改革由主管单位组织实施。
积极稳妥,稳步推进。突出改革的系统性、整体性和协调性,鼓励和支持大胆探索、先行先试,从实际出发平稳有序推进农垦改革。不简单照搬农村集体经济或一般国有企业的改革办法,着力解决突出矛盾,处理好政府、企业和职工利益关系,确保干部职工队伍稳定、生产稳定和社会稳定。
(三)工作目标
围绕农垦改革发展新定位,加快改革发展步伐。到2020年,实现以下目标:
——全面推进“农垦建龙头,农村建基地”的产业融合模式,形成要素投入集约化、产业布局区域化、生产过程标准化、服务经营一体化的发展格局,促进农垦企业与周边农村和农民专业合作社建立稳定的利益联结机制,提高农民的组织化程度。建成一批具有本地特色的农产品生产加工基地,完善跨区域的农产品流通体系,实现一二三产业融合发展,整体实力和市场竞争力显著提升。
——通过联合、联盟、联营、兼并、重组、清产核资等形式,实现资源资产整合,成立大同市农业(农垦)产业集团型公司。建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制。
——完成农垦企业承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理工作。完成农垦国有土地使用权确权登记发证工作。
——垦区民生建设取得显著改善,强农惠农富农政策和民生政策在农场全覆盖,农垦企业职工收入明显提高,基础设施和公共服务进一步健全,农场社区服务功能不断完善,新型城镇化水平明显提升。
二、深化农垦体制机制改革
(四)加快推进农场企业化改革,探索推进农垦集团化改革。要加快公司化改造步伐,建立完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。加快资源整合和资产重组,支持组建大同市农业(农垦)产业集团型公司,推动国有农场公司化改造,构建以资本为纽带的母子公司管理体制。完善现代企业制度,明晰产权关系,健全法人治理结构,不断提高内部管理水平和市场竞争力。在确保国有资本控股前提下,积极引进战略投资者,探索推进公司股权多元化改革工作。其他县区管理的国有农场,要按照政企分开、社企分开的原则,坚持农场企业化改革方向,实现国有农场企业化平稳过渡。在改革过渡期内,农垦管理机关人员经批准允许到农垦企业兼职,但应从严掌握,且须严格执行兼职不兼薪的政策。(责任单位:市国资委、市农委、市委组织部、浑源县政府)
(五)分类解决国有农场办社会职能改革问题。坚持社企分开改革方向,以服务垦区集团化、农场企业化改革为主线,加快推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化。到2018年底,将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理,妥善解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题,确保工作有序衔接、职能履行到位、职工队伍稳定。总结推广国有农场办社会职能改革试点经验,在中央和省级财政补助的基础上,市级财政予以适当补助。积极推进国有农场基本医疗和公共卫生、物业管理等办社会职能一次性移交地方政府管理,暂不具备条件的要在一定过渡期内分项移交。妥善处理国有农场办社会职能形成的债务,对国有农场办社会职能形成的债务进行甄别,凡属于政府应当偿还的债务纳入政府债务统一管理,符合呆坏账核销条件的按照相关规定予以处理。(责任单位:市编办、市民政局、市财政局、市卫计委、市国资委、市农委、市教委、市金融办、浑源县政府、南郊区政府)
(六)积极创新土地管理方式,推进土地资源资产化和资本化。加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作,对权属清晰、无争议的农垦土地,应在2018年底前完成使用权确权登记发证工作,确权登记发证费用在中央和省级财政支持的基础上,按照属地原则,由市、县财政和国有农场共同负担。对于在组建区域集团过程中通过兼并、重组等方式新增的国有土地,列入农垦改革土地确权范畴。建立由政府牵头,国土资源、林业和农垦主管部门参加的农垦国有土地(林地)权属争议调处工作协调机制,依法调处土地(林地)权属争议。对于周边界限清楚、明确没有争议的可简化办证程序。加强土地利用总体规划及年度计划管理,严格执行土地用途管制制度,对农垦土地严格实行分类管理,禁止擅自将农用地转为建设用地。强化农垦土地权益保护,严肃查处擅自改变农垦土地用途等非法侵占农垦土地行为。严禁擅自收回农垦国有土地使用权。农垦土地被依法收回后再出让的,其出让收入实行“收支两条线”管理。支持农垦企业盘活农垦土地资产。农垦现有划拨建设用地,经批准办理有偿使用手续后,可以转让、出租、抵押或改变用途,需办理出让手续的,可以采取协议方式。结合农垦企业发展实际,有序开展农垦国有划拨建设用地和农用地按规定采取作价出资(入股)、授权经营方式处置试点及农垦国有农用地使用权抵押、担保试点工作。保障农垦产业发展和城镇化建设合理用地需求。(责任单位:市国土局、市财政局、市地税局、市国资委、市农委、市林业局、市金融办、浑源县政府、南郊区政府)
(七)积极推进多种形式的农业适度规模经营。坚持和强化国有农场农业统一经营管理和服务职能,建立健全农场与职工间合理的利益分享和风险共担机制。积极培育新型农业经营主体,发展股份制、公司制等农业经营形式,既要防止土地碎片化,又要防止土地过度集中。构建权利义务关系清晰的国有土地经营制度,改革完善职工承包租赁经营管理制度,建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制。探索开展职工承包租赁土地自愿有偿退出试点,有序推进土地规模化、集约化、高效化利用。职工承包租赁期限不得超过其退休年限,防止简单固化承包租赁关系。职工退休时,在同等条件下其承包租赁土地可由其在农场务农的子女优先租赁经营。对长期在农场从事农业生产经营的非职工从业人员,农场可视资源利用和产业发展状况实行租赁经营。外来人员租赁农场土地期限要以中短期为主。国有农场新开垦的土地、退休职工交还的承包租赁土地以及以其他方式得到的土地等资源,可由国有农场统一经营或按市场价对外租赁经营,承包和租赁应当采取公开协商或者招标投标的方式进行。以公开协商方式承包、租赁农场土地等资源的,承包费、租赁金由双方议定;以招标投标方式承包、租赁农场土地等资源的,土地承包租赁费定价应统筹考虑农场和职工收益,并履行职工代表大会审议等必备程序,所得收益主要用于职工社保、改善职工生产生活条件及农场基础设施建设等。对农垦农用地承包租赁合同进行清理规范,重点解决土地承包期过长、租金过低等问题。对超过法定期限承包土地等违法行为,依法撤销合同并收回土地;对拖欠租金、擅自改变土地用途、破坏土地资源、长期闲置、私下流转等违约行为,依法解除合同并收回土地;对租金过低的合同,依法变更或终止合同。加强承包和租赁收费管理,全面推行收支公开,强化审计监督。(责任单位:市国土局、市国资委、市农委、市财政局、浑源县政府)
(八)构建新型劳动用工关系。按照现代企业制度要求,赋予农垦企业用工自主权。健全职工招录、培训和考核体系,逐步建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度。按市场化需求建立人员选聘、考核、奖惩、退出管理制度,形成符合市场规律、满足企业需要的选人用人管人机制。加强农垦经营管理人才引进和培训,着力培养一批懂市场、善经营、会管理的优秀企业家,造就一支热爱农垦、献身农垦的高素质干部职工队伍。经职工代表大会通过,农垦企业管理人员可通过考试、考核等方式面向社会招聘,并建立完善业绩与薪酬相适应的考核激励机制。除已签订劳动合同的职工外,对长期在农场从事农业生产经营的职工子女、外来落户人员等从业人员,可结合农场改革发展进程,根据实际需要,由农垦企业自主依法确定用工形式。加强技能培训和就业服务,加大政策扶持力度,拓展就业渠道。鼓励和引导农场职工子女扎根农场务农兴业。(责任单位:市人社局、市国资委、市农委、浑源县政府)
(九)完善社会保障机制。按照属地管理原则,将符合条件的农场职工和场区居民按规定程序纳入全市最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和养老服务、社会保险等相应的社会保障体系。各级人社部门要按照国家及我市现有社会保险相关政策,做好农垦企业未参加养老、医疗保险或中断保险职工参加社会保险,补缴欠缴费用和接续社会保险关系等工作。农垦企业要积极配合当地人社部门做好未参保及断保职工的认定、费用缴纳及待遇发放工作,切实做到不遗漏、衔接有序。(责任单位:市人社局、市财政局、市民政局、市总工会、市国资委、市农委、浑源县政府、南郊区政府)
(十)健全国有资产监管机制。按照完善国有资产管理的总体要求,明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点、以管资本为主的监管体制,构建分级分类的监管机制,促进国有资产保值增值,提升国有资本运行效率和效益。农垦管理部门要加强和改进对农垦企业的监管,在完成土地确权登记发证的基础上,全面开展包括土地在内的国有资产清产核资工作。市国资委代表市政府履行出资人职责,加强对大同市农业(农垦)产业集团有限公司(暂定名)的监管。浑源县所辖农场,由县政府授权本级国资监管部门履行出资人职责,集中统一监管。任何单位和个人不得平调、侵占农垦国有资产。农垦企业领导班子成员薪酬参照国家及市国有企业负责人薪酬有关规定执行。结合农垦企业特点开展薪酬制度改革,形成内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的动态管理机制。国家及省、市关于国有企业改革发展、重组改制及关停破产的各项政策,原则上适用于农垦企业的相应工作,予以参照执行。(责任单位:市国资委、市农委、浑源县政府)
三、加快推进农垦现代农业发展
(十一)推进“农垦建龙头,农村建基地”的产业融合模式。以大同市云城乳业有限责任公司等涉农企业为主,整合一部分条件成熟的现有涉农企业和项目,组建大同市农业(农垦)产业集团公司(暂定名),构建以资本为纽带的母子公司管理体制,发挥农业产业发展平台,积极争取和用好国家、省、市对农业产业扶持政策和扶持资金,提升我市农业产业的发展水平。新集团通过土地确权、吸收社会资金、工商资本等手段,推动农业基础设施、重大项目、农产品流通等领域的发展。并开展农村产权抵押担保,集体经济股权、订单融资、供应链融资、存贷质押等产品服务创新,大力支持农村经济发展,搭建农工贸一体化和产加销一条龙的桥梁。(责任单位:市国资委、市农委、市国土局、市财政局、市经信委、市商务局、市工商局、市发改委、浑源县政府、南郊区政府)
(十二)着力打造全域化农垦现代农业园区。依托大同市新发地农产品物流园,建设“生产+加工+科技+流通”的现代农业产业园。发挥农垦企业集团优势,建设优质安全农产品生产加工供应基地,推动农垦企业开展粮食烘干、仓储设施和区域性现代物流中心建设,培育创建集标准化原料基地、集约化加工、便利化服务网络于一体的产业集群。加快发展冷链物流、电子商务、连锁经营等流通业态,推进农垦农产品流通网络优化布局,促进与全国流通体系对接融合。大力发展农产品产地初加工和精深加工,建设食品、饲料等专用原料基地和加工产业园区,辐射带动周边农民增收致富。着力推进农垦品牌建设,加快形成一批具有本地特色和较强市场竞争力的农产品知名品牌。(责任单位:市农委、市经信委、市商务局、市国资委、市工商局、市食药监局、市粮食局、市发改委、浑源县政府、南郊区政府)
(十三)促进一二三产业融合发展。积极支持和推动农垦企业发展农业休闲观光、生态旅游、养生养老等新兴产业模式,以申报建设国家级现代农业庄园项目为契机,开发富有农垦特色的旅游产品,引领农业发展方式转变和现代农业发展。鼓励农垦企业创新农业社会化服务方式,为市场提供农机作业、农业投入品供应、农产品加工和购销等社会化服务,增强对周边区域辐射带动能力。鼓励农垦企业引资上项目,积极与其他市场主体进行项目合作,推动农业产业发展。鼓励企业打造农业全产业链,推动产业融合发展,通过保护价收购、订单农业、股份分红、价格联动等方式,与周边农户形成紧密型利益联结机制,带动周边农村调整优化农业结构,增强区域农产品供给结构的适应性和灵活性。发挥企业在我市脱贫攻坚中的重要作用。(责任单位:市农委、市财政局、市发改委、市经信委、市商务局、市国土局、市水务局、市林业局、市国资委、市旅发委、市农机局、浑源县政府、南郊区政府)
(十四)提升科技创新能力。加强与高等学校和科研院所的交流合作,统筹人才、项目和基地建设,推动农垦企业发展方式转变,推进协同创新组织模式,组建以企业为主体的农业产业技术创新联盟,搭建农业科技创新和成果转化推广平台。鼓励农垦企业开展农业物联网技术应用和示范,加快推进农垦农业生产经营管理全程信息化建设。推进农业生产全程标准化,严格农业投入品准入,建立从田间到餐桌的农产品质量安全追溯体系。将国有农场职工的技能培训、农技推广、新型职业农民培育等服务纳入有关部门的技术服务体系建设。(责任单位:市科技局、市农委、市国资委、市人社局、市商务局、浑源县政府、南郊区政府)
(十五)加强薄弱地区农场建设。各地不得擅自解散、下放、撤销国有农场,国有农场合并、分设、调整等体制变动,须征求上级农垦主管部门意见。加大对贫困农场产业扶持力度,增强自我发展能力,多渠道增加农场职工收入。实施精准扶贫措施,加大对农场贫困职工和居民扶持力度,帮助解决实际困难,增强其自我发展能力,确保其按计划脱贫。要制定专门规划和政策措施,加强贫困农场和生态脆弱区农场的基础设施及公共服务体系建设,切实改善生产生活条件。(责任单位:市扶贫办、市财政局、市发改委、市住建委、市水务局、市环保局、市林业局、市国资委、浑源县政府、南郊区政府)
(十六)加大资金、项目支持力度。以政府性资金为引导,鼓励符合条件的金融机构和农垦企业集团等投入,设立农垦产业发展股权投资基金,推动产业资本与金融资本相互融合,推动垦区优势资源聚集重组、优化配置,推动农垦特色优势产业联合联盟联营,把农垦打造成为农业领域的航母。将农场纳入强农惠农富农政策支持范围,平等享受国家普惠性政策。农业支持资金安排向符合条件的农垦企业倾斜。积极支持农垦承担国家、省、市农业项目,鼓励农垦企业扩大优势特色产品出口。市、县各级农业、发展改革、工业和信息化、国土、水利、环保、林业、商务、旅发委等部门要做好垦区产业和项目规划衔接,积极安排危房改造、饮水安全、垃圾污水处理、防护林工程、农产品冷链物流和电子商务等项目。支持农垦企业城镇化建设,加快实施国有垦区危房改造。加强道路、环境整治等基础设施建设。落实国家政策,增加农场小型农田水利设施建设补助。将农场纳入农机购置补贴范围,优先支持购置大型农业机械,提高装备水平。(责任单位:领导小组各成员单位)
四、加强对农垦改革发展的领导
(十七)强化组织领导。市政府成立农垦改革领导小组,由分管副市长任组长,市直有关部门为成员单位。负责全市农垦改革发展的组织领导、工作协调和督导考核工作。领导小组办公室设在市农委,负责全市农垦改革日常工作。有改革任务的县、区党委、政府和相关部门要把农垦改革发展摆在重要位置,成立专门领导小组,要按照本实施意见精神,结合实际,研究制定深化农垦改革发展的具体方案。报市农垦改革发展领导组备案后,认真组织实施,确保完成农垦改革发展任务。把农垦改革与党的建设紧密结合起来,保证党组织机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。把加强党的领导和完善农垦企业公司治理统一起来,创新党组织发挥政治核心作用的途径和形式。加强农垦各级领导班子思想作风和反腐倡廉建设,强化对农垦企业领导人员履职行权的监督。农垦企业改革要依法依规、严格程序、公开公正,切实加强监督,严格责任追究,杜绝国有资产流失。(责任单位:市委组织部、市国资委、市总工会、市农委、浑源县政府)
(十八)落实部门责任。各有关部门要增强大局意识,主动关心支持农垦改革发展,及时研究解决遇到的新情况、新问题。发改部门要做好规划衔接,安排相关建设项目时加大对农垦支持力度;财政部门要根据农垦管理体制和改革发展需要,稳步加大对农垦投入;人社部门要做好农场职工的社会保险参保、转移、接续工作;国土部门要抓紧对农垦企业土地进行确权发证工作,完善农垦土地用地政策,支持农垦创新土地管理方式;市国资委要加强对农垦国有资产的监督管理,做好农垦国有企业依法依规深化体制机制改革,进一步做强做优做大,实现国有资产保值增值;市农委、市商务局要进一步加强政策扶持,加大对农垦相关建设项目的支持力度;其他部门要按照职责分工,落实有关政策措施。(责任单位:领导小组各成员单位)
(十九)大力弘扬农垦精神。农垦各级领导干部要率先垂范、廉洁奉公、敢于担当,团结带领广大干部职工积极投身农垦改革发展。农垦党员干部职工要以主人翁精神,发挥农垦优良传统作风,牢固树立开拓创新和市场竞争意识,增强推进农垦改革发展的自觉性和主动性。加强农垦经营管理人才的引进和培训,着力培养一批懂市场、善经营、会管理的优秀企业家。大力弘扬艰苦奋斗、勇于开拓的农垦精神,推进农垦文化建设,汇聚推动农垦改革发展的强大精神力量。(责任单位:市国资委、市农委、浑源县政府)
(二十)努力营造良好氛围。充分利用电视、广播、报纸、网络等各类媒体,加大对农垦改革发展工作的宣传力度,全面展示农垦作为现代农业引领者、优质安全农产品供应者的良好形象,为农垦改革发展创造有利条件。
各相关县、区党委、政府和相关部门要按照本实施意见精神,结合自身实际,研究制定推进农垦改革发展的具体实施方案,并报上级农垦主管部门备案。
大同市人民政府办公厅
2018年3月28日